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住建部副司長郭理橋談智慧城市

  • 日期:2015-07-30 12:06:33

關于智慧城市

 
  —— 建設部建筑節能與科技司副司長 郭理橋
 
  (錄音整理稿)
 
  2014年4月17日 長沙
 
  一、長沙大城管及網格化城市管理與社會治理
 
  今天上午聽了長沙縣三個單位和電子政務辦介紹,圍繞著大城管介紹了業務和應用情況,對“長沙縣組建大城管,打通體制梗塞”的做法感觸比較深。
 
  長沙此次啟動的城市管理體制改革,以“重心下移、屬地管理,監管分離、權責對等,理順職能、整體聯動,公眾參與、共同治理”為基本原則,形成“兩級政府、三級管理、四級網絡” 的城市管理體系,也就是長沙在城市管理建設中,不僅僅注重了治理能力的創新,還十分注重治理體系的建設,這與十八屆三中全會倡導的國家治理能力和治理體系的建設相吻合的。
 
  城市是個復雜多元的系統,現在管理上面臨著三大類問題:城市管理、社會治理和公共服務。城市管理這幾年我們通過數字城市,從小城管的角度切入,取得了相當大的成績,但就小城管的本身而言,從地面的、地下的,河道、橋梁的,包括其他(如交通、能源、市政、環衛、防汛決策、城鎮燃氣、運行安全、暴雨內澇防治、地下管線、道路橋梁及照明、垃圾分類、停車、街燈破損、路面凹坑修復、污水、園林生態)方方面面的,這些和城市事部件相關的要素應不斷的集成、不斷的“縱向到底、橫向到邊”進行精細化的綜合管理。除了城市管理這塊之外,社會治理、公共服務這些城市問題現在是逐漸上升為城市的主要矛盾,需要城市管理者充分注意;最近我們在總結智慧城市這兩年來的創建經驗,發現這些方面的內容已經逐步顯現出來。有個案例很能說明問題,上海浦東的智慧城市創建十分注重公共服務,特別是把社區服務的居家養老作為重心,這個案例相當有價值,這種專業化的特色創建,是智慧城市創建十分有價值的深度拓展。近期我們統計的112個城市里面,其中就有60幾個城市做了數字城管,有6家是做社會治理深化,還有13家是做公共服務;但是去年的時候幾乎全部是是集中在數字城管,社會治理和公共服務這兩塊是今年開始呈現出來,到明后年,特別是隨著對十八屆三中全會精神深刻的理解,我估計后面這兩塊工作會不斷的強化,會與城市管理一起三足鼎立,這是一個發展趨勢。另外,政府的服務,特別是包括對大眾的服務,如電話熱線、微博、網站、微信等等,在今后將不斷的突出,這些不僅是政府部門在做,而且社會上很多中介機構和公司企業也在做。

近來我到許多城鎮去調研學習,感覺許多職能部門的信息系統做得都很到位,甚至做得相當的精細化,但從城鎮政府的層面來看,也暴露出一些問題:

 
  第一個問題是信息難以共享。縱強橫弱的問題一直沒有有效地解決,特別是為基層民眾服務的信息無法真正共享。許多部門為了自身的利益,讓基層收集各種各樣的數據、信息,但卻以種種借口不給基層共享,迫使基層不得不建立無法互通共享的諸多信息系統,造成人力物力和運行費用的巨大浪費。
 
  第二個問題是網格員職能比較單一。有的城市建立的各種功能的網格員,往往職能單一,不能進行復用,使民眾對城市市政管理人浮于事的現象頗多非議。現在頭痛醫頭腳痛醫腳的專題性城市管理模式帶來了很多問題,它造成了重復投資,人員的重復、投資系統的重復、包括數據庫的重復、業務的交叉等等系列問題,都會造成擾民,造成部門間的扯皮。
 
  第三個問題是處置時指揮混亂。經過努力,消防、公安、醫院的119、110、120這些應急電話都做得不錯,但是老百姓不一定完全記得這些號碼、而且很難能對應得上,當發生緊急事情的時候,報警、指揮會發生混亂。市民對市政處置模式不清楚,熱線電話超多,有的地方有一百多個,市民不知道有事情該找誰。有些是部門工作人員推卸責任造成的,有的是騷擾電話。
 
  第四個問題是重復投資。如監控攝像頭本來是可以共享共用的,但現在城管要做、交警也要做、其他部門也做,這個時候如果預算方面一旦放松,往往帶來的重復投資會越來越多。
 
  這些問題應該怎么解決?特別是在建設智慧城市過程中,要考慮建立一套更加健全的城市管理服務體系,我覺得長沙大城管的意義就在這里,打造一套全新的城市管理服務體系,統一指揮中心,統一共性數據庫,統一軟件平臺。
 
  另外,關于怎么建設多元網格化管理、組團式服務的問題,還有在管理區域內如何做到“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋問題;還有“一格多員、一員多能、一崗多責”的問題,等等。今天在看數字城管時,給了我一個很好的啟示,就是通過市場機制,讓公司、讓市民來承擔這方面的服務,把城市中發生的應該管理的部件事件反映后得到相關獎勵,我覺得這種利用市場機制的方式解決問題是一種比較好的模式。我們不能光靠行政事業編制方式來解決問題。
 
  從多年的實踐來看,應該要想辦法建立健全智慧城市公共信息服務平臺,這個平臺應該統籌設計,建立統一的技術架構、統一的數據結構、統一的應用模式、統一的業務流程、統一的標準交換格式、統一的安全保障機制,從而解決數據標準、信息共享、系統協同、業務協作問題,在此基礎上還應該有梯度地開放,建立一套標準化的社會化服務方式,讓這個城市的企業和公民有可能參與城市的管理和服務,這樣的話,有可能把“縱強橫弱”的問題得到有效的解決;進一步地說,從單一的政府管理模式,進入到政府、社區、企業、市民共同治理,建立一個健全社會管理服務模式,構建城市的治理體系、管理、服務體系等等,包括投資模式。

按照以上的思路,我相信長沙縣經過若干年努力之后,是會把現在的數字城管平臺、社會綜合管理平臺以及社會服務的平臺,漸漸的趨向融合。所謂融合,就是標準是統一的,接口是打通的,但服務是多元化的。

 
  4月14號人民日報頭版刊登的文章是《標注現代化的新高度——論準確把握全面深化改革總目標》,這篇文章有三點特別是要引起重視的:第一句話是“必須認識到國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現,兩者相輔相成,單靠哪一個治理國家都不行”;一個是能力、一個是體系,今天我在這里講長沙大城管的意義就在此,它不僅僅在打造一個治理能力,更重要的是探索一個城市治理體系。第二句是“必須弄清楚堅持制度自信與全面深化改革是國家現代化的根本命題,兩者相互激蕩,構成了實現總目標的方向和方式”;第三句話“必須處理好價值體系與制度體系這對國家現代化中的重要關系,兩者相得益彰,才能印證文化價值觀念與政治制度模式的統一”。這三點實際上是國家治理的一個框架性指導設計。我們不是做頂層設計嗎,何為頂層設計,這就是頂層設計,就是說我們只有從這個角度來理解,要從這個角度對城市進一步深化認識,對智慧城市的理解也應納入到這個框架體系中來理解和認識。
 
  二、新型城鎮化背景下的智慧城市
 
  我們今天講智慧城市,在座的都是領導干部,你們的角度應該和人家的角度是不一樣的。智慧城市這個概念各有各的說法,從學者的角度講,首先要從本質出發,內涵、外延等等下定義,于是很多學者在這上面爭論不休,有的是從技術角度來講智慧城市是什么,云計算、大數據等,講了一大堆的技術概念,最后也不知道他在說啥,那到底他們講的是不是智慧城市?是的,那他們說得對不對?錯了,為什么?因為那是手段;很多人在講的智慧城市更多是瞎子摸象,有人摸著它的腿說它是柱子,有的人摸著它的肚子說它是墻,有的人摸著它的鼻子是軟的,每個人說的象都是對的,但這不是大象,現在許多人對智慧城市的認識也是如瞎子摸象一樣的偏頗,許多人是把技術手段當成了目的。從城市管理者的角度來講智慧城市,其實是要借助這些技術手段來達到怎么優化城市管理,使城市怎么可持續發展,使城市怎么科學的運行,這是我們要達到的目的。我們不要去拘泥于一些似是而非的概念,尤其是學術界、管理部門、和工程部門都沒有取得基本共識的概念。作為城市管理者和決策者,你是通過制定政策方針,有效地運用現代科學技術等手段來推動一個事業發展,在這個過程中你要講究方法,智慧的推進城市科學發展、智慧的推進城市可持續發展。這是個方法問題,尤其對我們工作在一線的城市黨政干部、一線干部有用。我可以不理解你們在講的大數據、云計算等等各種概念,你們愛云里霧里怎么說就怎么說,我只要把城市資源有效地優化了,把城市面臨的問題解決了,這就對了;如你不能解決城市面臨的實際問題,那么你說得天花亂墜,那離我們想達到優化城市的目標太遠了。

再一個問題,就是要辯證系統地認識城市面臨的問題,對城市的管理千萬不能再走“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的道路。30年來城鎮化取得了高速的發展,但是也積累了巨大的矛盾和問題亟需解決,今天我們講智慧城市時,應該把它有機地納入提高治理能力和建設治理體系這么一個背景之下來深化認識。我們對城市發展要有一個基本的價值判斷。我覺得有三個指標是價值判斷的標準,第一個指標是經濟發展。經濟發展,體現了城市的內在活力;因為只有經濟發展才能解決就業問題,才能讓老百姓有收入,有了財富才會安定下來,如果沒有收入那整個人是漂浮的、沒有歸屬感;所以經濟發展,自從造城開始到現在為止都是一條鐵律。第二個指標是社會公正。許多城市現在惡性事件不斷的呈現,而且又無序,判斷不出來這個事情怎么發生的,甚至搞不清楚前因后果,毫無癥狀突然之間發生了惡性事件,這個問題特別值得我們思考,這些事件背后到底隱含著什么問題?社會的不安定因素是哪些?是什么原因造成的?如何解決這個問題?這是個大問題,也是城市決策者和管理者面臨的不可回避的問題,它既需要有個應急體系,要有治理能力和治理體系來保障來兜底,來解決社會基本的安全性問題。第三個指標是環境問題。比如說氣候問題、土壤問題、水的問題,是制約城市發展的問題。

 
  還有一個十分值得我們注意的是軟環境問題:政府服務的環境、市場法制的環境、道德信譽環境。你們湖南人很厲害,清朝中期面臨著大崩潰的時候,是曾國藩這幫湖南人站出來,把當時的王朝延續了50年;曾國藩這幫人并不是多么會打仗,大家看歷史資料就可以很清楚,開始也打敗仗,曾國藩自己跳水過幾次,但是這幫人為什么會取得勝利?我認為核心的要素就是講信用,以身作則建立道德信用體系,重建了一套體系,挽救了搖搖欲墜的王朝。歷史經驗對我們啟示很大,我覺得城市建設、社會建設,如果不進行這些軟環境的建設的話,人與人之間的信任感、價值體系很快就會崩潰。
 
  現在我們碰到的問題是立體性的問題,我們解決問題也需要立體性的,不能僅僅就事論事解決問題。以往的經驗,以前可以從某一件事來突破,撕開一個口子,局部突破帶動全局;但是到今天再這么做就欠妥了,因為如果你考慮不周的話,或者不能把方方面面的權益關系考慮清楚、設計周全,某一個方面的突破、往前走的時候,人家就會懷疑你背后有巨大的利益在里面,良好 的愿望未必會帶來好的結果。今天我們在設計方案的時候,對城市的定位、規劃、建設、管理、推進等等,必須有系統的思考,要系統的思考經濟、社會、文化、環境、制度等等要素,特別讓城市的居民要有主人翁的意識,公民的意識,至少是城市市民的概念,不要讓民眾感覺到他們在這里生存是被欺壓、被侮辱的一代人,不要讓民眾覺得這個城市的未來和發展與他們都無關,這些都需要整體考慮,平衡各種利益;否則一定有一大堆的人懷疑你的動機,認為你背后是否有巨大的利益。從歷史經驗和做事的方法論來講,確實需要系統的考慮作好頂層設計;因為大家看得太多了,掌握著城市資源配置權的決策者和管理者,確實會牽動巨大的利益,如果沒有一個合理科學的決策程序,誰知道你想干什么?這是今天我們面臨的現實,如果我們不正視這種現實,就會犯歷史性的錯誤。另一方面,更重要的是作為黨政干部必須學會從政治意識、大局意識、責任意識來看問題,新型城鎮化的指標性八字方針是集約、智能、低碳、綠色,黨的十八大提出走新型城鎮化道路,《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)中提出要走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的新型城鎮化路徑;這就需要系統性、整體性和協同性來思考、做事情。

這樣的話,我們具體城市設計的時候至少這四個環節必須要考慮。第一環節,要考慮規劃設計的體系。只要你是一個城市決策者、管理者,必須首先要考慮。智慧城市,我一直強調“智慧城市、規劃領先”,這里包含兩層意思,一是決策層面,對城市空間資源的進行總體規劃,根據城市的歷史承傳,借鑒國內外的經驗,進行資源的優化配置和創新,確定一個城市發展的方向、格局,目標;二是操作層面,就是 “多規融合”,它至少包括發改委主管的經濟社會發展規劃,就是定目標;國土主管的土地利用規劃,就是定指標;城鄉建設系統主管的城鎮規劃,就是定坐標;環保部門主管的環評,就是控標;還有信息化部門主管的信息化規劃,就是質標,是提高城市品質的最有效的手段;另外,還有個投融資規劃,那就是通過投融資規劃把其他幾個規劃有效地串起來。這是我們做智慧城市必須統籌考慮的,要把這些規劃整合、協同,系統地進行設計。為什么很多人拿來的智慧城市規劃、智慧城市的頂層設計,我看了后覺得問題很大,因為那不是規劃,既不符合決策層面的設計、也不符合操作層面的設計,那只是一個技術的實施方案,甚至是偏頗的技術項目方案,這些方案對城市功能的完善、城市問題的解決、城市目標的達到幾乎作用不大,是游離于城市有機體外的一個獨立的可有可無的系統,有些項目系統的建成反而對城市的有限資源和人力物力財力造成不同的程度的浪費。從我的角度來說,上不上這些所謂的智慧城市項目都是無所謂的事情;因為我要的是經過決策層面和操作層面研究過的規劃,它對城市品質提高、優化城市的各種資源要素起到了很好的作用。如果我們認識不到這一點的話,對城市的發展路徑你會始終把握不住,你不知道怎么做,干什么都會錯,而這些錯誤你得承擔責任,即使當下不出事情,以后也會出事情,甚至會接受歷史的懲罰;因為你做的事情是跟歷史發展大趨勢相違背的,對這個問題必須要深入的思考和慎重對待。另外還有三個環節,城市建設、管理、運行,必須考慮。對這幾個環節不一一解釋了。

 
  對第四個環節,我講一下。對城市運行這個環節,在發展中會越來越重要,就是怎么樣使城市能夠正常運行,持續運行下去。我們經常在講,開發一個十萬人住的地方,大概30個億左右的投資,這些我們都能算出來,但是這個一旦建起來以后每年的運營費要多少?有沒有人想過這個錢怎么來?能持續多少年?這是今天城市發展中必須要考慮的,對城市的運行如何進行評估,如何監測,出現了問題怎么來干預,城市一旦被損壞、破壞了怎么來修復? 諸如此類的問題怎么來解決?這就需要我們建設一個支撐體系,就是說我們技術上怎么來支撐,光技術還不行,還有管理上怎么來支撐;一般來講一個城市運行是三條體系,一個是管理體系,第二條體系是技術體系,第三條體系是工程體系,三大體系就支撐了一個城市的正常運行。

智慧城市是建立在新型城鎮化背景這個認識基礎上的,是建立在對城市的客觀規律性的認識基礎上的,是對城市的支撐體系的認識基礎上的,這樣,我們就知道要采用什么樣的手段來建設,否則公說公有理,婆說婆有理,讓人不知所云。我認為現在許多在講這些問題的人,缺乏對城市自身發展規律、建設體系的研究認識。有了上面的介紹,我們就明白了我們推進智慧城市為什么要倡導這些指標和內容。

 
  國家出臺了新型城鎮化規劃(2014年-2020年),里面有一個章節,專門論述了推進智慧城市的六個方面,就是信息網絡要寬帶化,規劃管理要信息化,基礎設施要智能化,公共服務便捷化,產業發展現代化,現代治理精細化。
 
  智慧城市早期概念的提出是上個世紀90年代,特別是2009年,維也納理工大學區域科學中心首次了提出智慧城市的概念和六個維度:增長的經濟,便捷的移動,舒適的環境,智慧的民眾,安全的生活,公正的治理。從這6個維度來看,智慧城市建設顯而易見是個曠日持久的不斷發展的過程,要想幾年內建成智慧城市這種說法顯然是不夠科學的。
 
  美國麻省理工學院在2012年提出了城市科學。城市科學,我們的理解也就是智慧城市的重要內容。城市科學當時提出了三大問題,第一,是城市危機問題,就是城市遍布了污染、能耗等等以及人口密度的問題,像這些問題城市如何解決。第二,城市進行轉型問題,關于城市轉型,它提出了兩個問題,一個是關于適應性技術。在與他們的交流中有個觀點很有意思,他們認為并不是技術越先進越好;它認為在城市轉型過程中應該如何利用適應性技術來提高一個城市的品質,使一個城市越來越友好。還有關于城市轉型中安全問題。因為在城市轉型中網絡是一個城市的重要的支撐和建設內容,現在誰都離不開它;以前我們說網絡是重要的基礎設施,是通訊、電話,沒有想到現在互聯網、物聯網技術架構起的巨大空間體系,它給人類帶來方便的同時,安全性問題正在日益變得不可忽視的問題。第三,城市的觀測問題,它提出來要對城市進行預判,出現問題就干擾、修復它,只有這樣,智慧城市才能增加它的競爭力,并更好地為居民服務,才有可能可持續地發展。
 
  從維也納理工大學、麻省理工大學研究智慧城市理論,智慧城市關注的內容是城市的可持續發展。
 
  我是同意按照這個思路搞智慧城市試點工作的,這也是符合中國目前的新型城鎮化發展目標、和城市實際需求的。我認為智慧城市的建設要把握住這么幾條:

第一條是要循序漸進。智慧城市是建立在網絡化和數字化基礎上的,是城市信息化向高端發展的一種表現,中國不同地域的城市,信息化差異也很大,所以它的策略也是不一樣的,應該是因地制宜、因時制宜,提出解決城市中面臨的緊迫問題,這是智慧城市發展的指導原則。我認為,長沙縣組建大城管、打通體制梗塞,作為解決城市的發展過程中出現的問題一個重大突破口,這個思路相當的好。

 
  第二條是堅持從實際出發,不能求大貪全。作為一種原則,想得要大,頂層設計、謀劃規劃要做好,但是具體做的時候起步一定要小,從某一個點進去,千萬不要像獅子大開口樣的什么都想做。這一點上,黨委政府主要領導要把控住,財政要幫助把好關,具體實施的負責部門同志幫助策劃好,從某一個點切入進去,然后要注意擴張要快,這樣的話容易取得成果。
 
  第三條是策略上面特別要注意不要把建設搞成一場拉鋸戰和消耗戰。我年輕的時候,我的領導經常講一句話,那就是“小步快走”,我聽不懂,現在年紀大了聽懂了,但晚了;要明白做事情不可能一口吃一個大胖子。另外要找到一個有效的突破口。像你們大城管的思路很好,架構也不錯,但突破口在哪里,肯定要好好想一想,弄得不好的話很可能就變成一個矛盾爆發點,弄得好的話就能起到綱舉目張的作用,有效地能解決城市中的許多問題。當然每個地方的情況不一樣,但是這個點要選好它。要遵循“半年出一批成果,年年有大的成果”的工作路徑,爭取不斷地出新成果。
 
  第四條是一定要注意產業化的問題。對產業化問題,我一直很有感觸,許多從事智慧城市工作的同志,不太注意這方面的事情,要認識到有的時候副產品甚至比你想做的那個事情說不定成果更大。另外,也可能我們對產業化方面的事情不熟悉導致不夠重視,因為一個建設內容要成為產業化,它需要完成二個工作,一是標準化,要把我們研究、創新、建設的系統,轉化成標準,成為可以推廣的依據;二是規模化,把做的事情產品化、裝備化,甚至形成相應的商業模式。這些并不是每個從事這個工作的同志都明白的。對產業的發展,要系統統籌地考慮問題,這往往會意想不到地培育出一個新型的產業,我們要善于把城市規劃、建設、管理、運行的內容轉化成內生型產業,并形成產業鏈、價值鏈。
 
  三、住房和城鄉建設部關于智慧城市的推進方略
 
  建設部在開展智慧城市工作,是把它作為新型城鎮化重要抓手的,所以,我們的工作定位是智慧地推進新型城鎮化建設,并以此來設計智慧城市的試點工作,充分相信基層的創新性,讓城市進行創建,以此來凝煉總結提升其創新經驗,經過幾年的創建,讓具有示范效應的城市脫穎而出。

2012年下了《國家智慧城市試點暫行管理辦法》(建辦科[2012]42號)文件,從解決城市實際問題著手,實現城市的規劃、建設、管理、運行和服務各方面的均衡發展、實現城市可持續發展。當時在設計的時候就注意到了五個方面,城鎮化發展規劃科學化,公共服務均等化,基礎設施智能化,城市管理精細化和產業發展現代化。圍繞著這些內容我們設計了指標體系,主要是通過三級指標體系57個引導性指標來推進整項工作。現在是193個城市在進行創建,有兩千多個項目總投資超過了1.6萬億,平均每個試點一般13-14個重點項目,一般是財政投入20%,銀行20%,企業自有資金33%,其他資金來源27%。一年下來看整個創建情況,公共信息平臺和基礎設施數據庫建設排在第一、第二位的,數字化城市管理排在第三。從投資額來看,投資最大的是產業園區的建設,然后是基礎設施建設,包括交通等等。

 
  建設部在推進過程中體現了這么五大特色,一個是強調一城一策、智慧發展;第二個是強調質量控制,以人為核心;第三個是強調產城融合;第四個是強調體制機制創新;第五個是強調多元資金投入,優化資源配置。
 
  目前的發展趨勢來看,智慧城市創建不斷地向下延伸,向縣、鎮、社區延伸,特別中心鎮的創建成為重要的主體。還有一個就是資金投入,從原來依賴公共財政為主逐步地多元化,這個趨向越來越明顯。另外現在這個創建很明顯的呈現出專業化、行業化、精細化的特點,關于生態的主題,綠色建筑、建筑節能、地下空間、水環境和城市垃圾的處理。在這樣一個背景之下,我們尊重基層的首創精神,從兩個維度深度推進創建工作,一個從行業的維度,我們接下來就會加大平臺、空間、生態、環境、規劃這幾個維度的建設;作為城市里面,我們要求家庭、社區、園區、新城新區單元進行細化,細化的好處是能在某一個點取得成果。然后就是注意產業,也就是必須產業結合城市,這樣我們來尋找突破點。
 
  在這個過程中,我們通過兩條主線堅持來抓,一條通過城市創建智慧城市這條主線,就是探索城市發展的模式。這條主線至少要注意幾個要點,第一,投資模式要從政府為主體向多元主體轉變,資源配置方式要注重政府這個看得見的手和市場看不見的手共同來推進這個事情;第二,要更加注重績效,既要有市長的眼光,也要有市民的眼光,還要有企業家的眼光;第三,要符合城市發展的內在規律和發展方向,要培養真正懂城市的管理者。

第二條主線,是中央與地方的協同,探索中央部委與省廳、城市的協同創新模式。中央部委和省廳聯動管理和服務,扣住立項申報、過程管理、驗收評估三個環節,做好支撐,科技、理論、經驗、產業上面提供服務;指導城鎮創建工作不斷地創新探索,形成具有推廣價值的經驗教訓、典型案例,創建過程中,理論上是怎么考慮的,頂層設計是如何規劃的,建設、管理、運行的經驗教訓,產業上有何特色,創建過程中形成怎么樣模式。

 
  城鎮化和城市發展是一個復雜的巨系統,這里面包含著社會、經濟、政治、文化、生態系統演替的一個發展過程,各個系統是相互牽制、相互關聯的,牽一發而動全身,一旦確定下來,具有相對的不可逆性和約束性,它的成敗得失涉及到當前和未來,影響深遠。我們在下一步智慧城市的發展中,要深化拓展網格化管理基礎上建設智慧城市,把智慧地發展城鎮作為推進新型城鎮化的重要抓手。
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